Berlin: Bericht zu den Auswirkungen des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Berlin vom 4. Dezember 2023 (Aktenzeichen VG 5 K 77/21) zur Gewährung der Hauptstadtzulage Vorgang: 55. Sitzung des Hauptausschusses des Abgeordnetenhauses von Berlin vom 6. Dezem
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Senatsverwaltung für Finanzen Berlin, den 15.02.2024
Fin IV D 13– P 6816-2/2018-8-1 9(0)20-4407
IVD1@senfin.berlin.de
An den
Vorsitzenden des Hauptausschusses über die Präsidentin des Abgeordnetenhauses von Berlin über die
Senatskanzlei – G Sen –
Bericht zu den Auswirkungen des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Berlin vom 4. Dezember 2023 (Aktenzeichen VG 5 K 77/21) zur Gewährung der Hauptstadtzulage Vorgang: 55. Sitzung des Hauptausschusses des Abgeordnetenhauses von Berlin vom 6. Dezember 2023
Der Hauptausschuss hat in seiner oben bezeichneten Sitzung in einer Sitzungsunterbrechung zwischen den Punkten 13 A und 14 der Tagesordnung Folgendes beschlossen:
„SenFin wird gebeten, dem Hauptausschuss bis spätestens Ende Februar 2024 die Auswirkungen des Beschlusses des Berliner Verwaltungsgerichts zur Hauptstadtzulage, unter Berücksichtigung der schriftlichen Begründung, darzustellen. Welche Szenarien werden bis zum Urteil des Bundesverfassungsgerichts aufgestellt und müssen ggf. weitere Mittel eingeplant werden?
(einvernehmlich; auf Antrag GRÜNE)“
Beschlussentwurf:
Der Hauptausschuss nimmt den Bericht zu den derzeit absehbaren Auswirkungen des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Berlin (VG Berlin) vom 4. Dezember 2023 (Aktenzeichen VG 5 K 77/21) zur Gewährung der Hauptstadtzulage zur Kenntnis.
Hierzu wird berichtet:
Das VG Berlin hat am 4. Dezember 2023 den Fall eines Beamten der Bezirksverwaltung, der zuletzt nach der Besoldungsgruppe A 15 besoldet war und sich inzwischen im Ruhestand befindet, mündlich verhandelt. Gemäß § 74a Absatz 1 des Bundesbesoldungsgesetzes in der Überleitungsfassung für Berlin (BBesG BE) erfolgt die Gewährung der Hauptstadtzulage inklusive eines Zuschusses zum Firmenticket, der maximal in Höhe des wirtschaftlichen Gegenwertes für ein Firmenticket im Tarifgebiet A/B gewährt wird, derzeit ausschließlich für beamtete Dienstkräfte bis einschließlich der Besoldungsgruppe A 13 inklusive Amtszulage.
Danach gehörte der Kläger nicht zum anspruchsberechtigten Personenkreis. Den übrigen, von § 74a BBesG BE nicht erfassten beamteten Dienstkräften oberhalb der Besoldungsgruppe A 13, wie auch dem Kläger während seiner aktiven Dienstzeit, wird derzeit gemäß § 74b BBesG BE bei Bezug eines Firmentickets zu den für dieses Ticket entstehenden Kosten ein monatlicher Zuschuss in Höhe von 15 Euro gewährt.
Der Kläger hat daher beantragt festzustellen, dass seine Alimentation wegen der Gewährung eines Zuschusses nach § 74b BBesG BE anstelle eines Zuschusses beziehungsweise einer Zulage nach § 74a BBesG BE im Zeitraum vom 1. November 2020 bis 31. Oktober 2023 verfassungswidrig zu niedrig bemessen war.
Das VG Berlin ist der Auffassung, dass die zum 1. November 2020 eingeführte und beamteten Dienstkräften bis einschließlich der Besoldungsgruppe A 13 mit Amtszulage gewährte Hauptstadtzulage gegen das besoldungsrechtliche Abstandsgebot als eigenständigen, hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums gemäß Artikel 33 Absatz 5 GG verstößt, soweit die Besoldungsgruppen A 14 und A 15 von dem Bezug der Hauptstadtzulage ausgeschlossen werden.
Das streitgegenständliche Verfahren wird als Musterverfahren geführt und wurde mit Beschluss vom 4. Dezember 2023 ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht (BVerfG) zur Entscheidung vorgelegt.
Das Abstandsgebot folgt aus dem Leistungsgrundsatz des Artikel 33 Absatz 2 des Grundgesetzes (GG) und dem Alimentationsprinzip des Artikel 33 Absatz 5 GG, das es dem Gesetzgeber – ungeachtet des ihm zustehenden weiten Gestaltungsspielraums – untersagt, den Abstand zwischen den verschiedenen Besoldungsgruppen dauerhaft einzuebnen
(BVerfG, Urteil v. 5.5.2015, NVwZ 2015, 1047, 1051; Beschluss v. 17.11.2015, NVwZ 2016, 223, 226).
Das VG Berlin führt hierzu u.a. aus:
„Das besoldungsrechtliche Abstandsgebot zwingt den Gesetzgeber nicht, einen einmal festgelegten Abstand zwischen den Besoldungsgruppen absolut oder relativ beizubehalten. Der Gesetzgeber kann ein bestehendes Besoldungssystem neu strukturieren und auch die Wertigkeit von Besoldungsgruppen zueinander neu bestimmen (BVerfG, Urteil vom 14. Februar 2012 — 2 BvL 4/10 (W-Besoldung Hessen) -, juris Rn. 150 m. w. Nachw.; BVerfG, Beschluss vom 23. Mai 2017 — 2 BvR 883/14 (Ostbesoldung) -, juris Rn. 77). Hingegen dürfen die Abstände zwischen den Besoldungsgruppen infolge von Einzelmaßnahmen nicht nach und nach eingeebnet werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. Mai 2017 - 2 BvR 883/14 (Ostbesoldung) -, juris Rn. 78; siehe auch BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 2013- 2C 49.11 -, juris Rn. 37; VerfGH Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 1. Juli 2014 - 21/13 —, juris Rn. 69).
Es besteht also ein Verbot schleichender Abschmelzung bestehender Abstände, welche außerhalb der zulässigen gesetzgeberischen Neubewertung und Neustrukturierung stattfindet. Für die Beurteilung der Zulässigkeit einer gesetzgeberischen Veränderung der Besoldungsabstände bietet sich vor allem der Rückgriff auf die Absicht des Gesetzgebers an, wie sie in den Gesetzgebungsmaterialien zum Ausdruck kommt. Solange der Gesetzgeber danach nicht in dokumentierter Art und Weise von seiner Befugnis zur Neueinschätzung der Ämterwertigkeit und Neustrukturierung des Besoldungsgefüges Gebrauch macht, greift das Verbot, bestehende Abstände einzuebnen oder signifikant abzuschmelzen (BVerfG, Beschluss vom-23. Mai 2017 — 2 BvR 883/14 (Ostbesoldung) -, juris Rn. 78 f.).“
Besoldungsansprüche von beamteten Dienstkräften ergeben sich gemäß § 2 Absatz 1 und § 3 Absatz 1 BBesG BE grundsätzlich unmittelbar aus dem Gesetz. Ansprüche, die sich aus Artikel 33 Absatz 5 GG ergeben (hier: Anspruch auf amtsangemessene Alimentation), deren Festsetzung und Zahlung sich nicht unmittelbar aus dem Gesetz ergibt, bedürfen der vorherigen Geltendmachung (BVerfG, Beschluss vom 22. März 1990 - 2 BvL 1/86 -). Diese Rechtsprechung folgt dem Grundgedanken, dass die beamtete Dienstkraft kundtun muss, wenn sie sich mit der gesetzlich vorgesehenen Alimentation nicht zufriedengeben will (BVerwG, Urteil vom 28. Juni 2011 - 2 C 40.10 - Rn. 7). Ihr Begehren kann nicht durch bloße Rechtsanwendung der Behörden entschieden werden, sondern setzt eine Klärung der normativen Grundlagen der Besoldung durch das BVerfG voraus.
Aus § 74a BBesG BE ergibt sich zweifelsfrei der Anspruch auf Gewährung der Hauptstadtzulage in Höhe von insgesamt 150 Euro ausschließlich für beamtete Dienstkräfte bis einschließlich der Besoldungsgruppe A 13 mit Amtszulage. Beamtete Dienstkräfte, die nicht von § 74a BBesG BE erfasst werden, haben ausschließlich Anspruch auf einen Zuschuss zum Firmenticket des Verkehrsverbundes Berlin-Brandenburg in Höhe von derzeit 15 Euro.
Die gedeckelte Gewährung der Hauptstadtzulage bis einschließlich der Besoldungsgruppe A 13 ist nach hiesiger Auffassung aus besoldungsrechtlicher Sicht nicht zu beanstanden, da es sich bei der Hauptstadtzulage nicht um einen verfassungsrechtlich zu gewährleistenden Kernbestandteil der Besoldung im Sinne des aus Artikel 33 Absatz 5 GG hergeleiteten Prinzips der amtsangemessenen Alimentation handelt. Daher ist auch das sich aus diesem Prinzip einzuhaltende Abstandsgebot zwischen den Besoldungsgruppen bei der Gewährung der Hauptstadtzulage nicht tangiert.
In der Begründung zu Artikel 3 des Haushaltsumsetzungsgesetzes 2020 vom 11. Juni 2020 (vgl. GVBl. S. 535 sowie Abgeordnetenhausdrucksache 18/2665) wurde wie folgt auf die analoge Anwendbarkeit des Urteils des BVerfG vom 06. März 2007 zur Ballungsraumzulage in München auch für die Hauptstadtzulage des Landes Berlin abgestellt:
„Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) hat in seinem Urteil vom 06.03.2007 (Aktenzeichen: 2 BvR 556/04) zur Ballungsraumzulage für Beamtinnen und Beamte zum Ausgleich der erhöhten Lebenshaltungskosten in München Folgendes festgestellt:
„Es existiert kein hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums, der den Gesetzgeber verpflichtete, bei der Festsetzung der Bezüge einen spezifischen Ausgleich für regional erhöhte Lebenshaltungskosten zu gewähren. Geschützt sind nur diejenigen Regelungen, die das Bild des Beamtentums in seiner überkommenen Gestalt maßgeblich prägen, so dass ihre
Beseitigung auch das Wesen des Beamtentums antasten würde. Zu diesem Kernbestand von Strukturprinzipien gehören unter anderem das Alimentationsprinzip und der Leistungsgrundsatz. Dem Ortszulagensystem der Beamtenbesoldung kommt dagegen kein in diesem Sinne wesensprägender Charakter zu.
Bei der Ausgestaltung der Zulagen zur Beamtenbesoldung handelt es sich um eine Detailregelung, die keinen zwingenden Bezug zur Angemessenheit der Alimentation aufweist. Für diese sind vielmehr die Nettobezüge maßgeblich, mithin das, was sich der Beamte von seinem Gehalt tatsächlich leisten kann. Hierfür ist nicht entscheidend, ob die Bezüge aus dem Grundgehalt, aus Grundgehalt und Ortszulage oder aus anderen Komponenten bestehen. Sieht der Gesetzgeber keinen gesonderten Ausgleich für die örtlich bedingten Lebenshaltungskosten vor, so kann dies im Hinblick auf die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums nicht missbilligt werden, wenn sich die Bezüge gleichwohl auch in Ballungsräumen noch als angemessen erweisen und damit der Alimentierungspflicht Rechnung getragen wird.“
Ausgehend davon, dass es sich bei der mit diesem Gesetz vorgesehenen Hauptstadtzulage um eine grundsätzlich vergleichbare Zulagenregelung im Sinne der o.a. Ausführungen des BVerfG im Urteil vom 06.03.2007 handelt, und daher verfassungsrechtliche Alimentationsgrundsätze nicht berührt sind, hat der Senat von Berlin sich mit Blick auf die größere Wirkung der Hauptstadtzulage auf die überwiegende Zahl der Beschäftigten des Landes Berlin in den unteren Einkommensgruppen für eine soziale Kappung des zulagenberechtigten Empfängerkreises bei der Besoldungsgruppe A 13 entschieden.“
Das VG Berlin hat im Leitsatz zum Urteil vom 16. Juni 2023 zum Aktenzeichnen VG 26 K 245/23 ausgeführt: „Die Besoldung der Berliner Richter und Staatsanwälte in der Besoldungsgruppe R 1 war in den Jahren 2018 bis 2021 nicht verfassungswidrig zu niedrig bemessen (Rn. 21)“. Daher ist die künftige Entwicklung der Hauptstadtzulage aus hiesiger Sicht im Zusammenwirken mit einer bestehenden verfassungsgemäßen Alimentation zu betrachten. Die Einführung der Hauptstadtzulage als freiwilliger Arbeitgeberleistung erfolgte ausweislich der Gesetzesbegründung aus dem sachlichen Grund der in Berlin bestehenden Arbeitgeberkonkurrenz zum Bund. Da dieser eine höhere Besoldung als das Land Berlin
gewährt, sei es wichtig diesem einen adäquaten finanziellen Anreiz gegenüberzustellen.
Der Vorlagebeschluss des Verwaltungsgerichts Berlin hat zunächst keine unmittelbaren Folgen für die Gewährung der Hauptstadtzulage nach der aktuell geltenden Rechtslage gemäß § 74a BBesG BE. Derzeit bleibt abzuwarten, ob das BVerfG den Vorlagebeschluss zur Entscheidung annimmt und welche Entscheidungsgründe das BVerfG gegebenenfalls ausführt.
Diese Entscheidung bezüglich des Gewährungszeitraums der Hauptstadtzulage vom 1. November 2020 bis heute soll zunächst abgewartet werden. Soweit erforderlich, würde für die zurückliegenden Jahre nach den entsprechenden Maßgaben des BVerfG eine entsprechende Korrektur vorzunehmen sein.
Nach den Ausführungen des VG Berlin hängt die Begründetheit der vorliegenden Klage und damit die Entscheidung der Kammer allein von der verfassungsrechtlichen Bewertung von § 74a Absatz 1 und Absatz 2 BBesG BE ab. Verstoßen diese Vorschriften gegen das Grundgesetz, wäre der Klage stattzugeben. Anderenfalls wäre die Klage insgesamt abzuweisen, da in diesem Fall kein Feststellungsanspruch bestünde. Sonstige Gründe, aus denen die Klage Erfolg haben könnte oder abzuweisen wäre, seien nicht gegeben.
Aus vorgenannten Gründen wurde den personalverwaltenden Stellen zum Umgang mit Klagen, Anträgen und Widersprüchen mit Rundschreiben IV Nr. 54/2023 der Senatsverwaltung für Finanzen vom 6. Dezember 2023 empfohlen, etwaige anhängige
Klagen von beamteten Dienstkräften vor dem Verwaltungsgericht weiter in eigener Zuständigkeit zu führen. Bezüglich der Anträge und Widersprüche wurde empfohlen, wie bereits in den Rundschreiben der Senatsverwaltung für Finanzen IV Nr. 1/2021 vom 07. Januar 2021 und Nr. 43/2021 vom 25. Juni 2021 dargestellt, diese bis zur bestandskräftigen Entscheidung über das o.a. Musterverfahren weiterhin ruhend zu stellen.
Gemäß den Richtlinien der Regierungspolitik ist zur Besoldungsentwicklung Folgendes beabsichtigt: „Die Vergütung der Beschäftigten soll binnen fünf Jahren schrittweise auf das Bundesgrundniveau angehoben werden.“ Zur Umsetzung dieses Ziels wird im Rahmen des Gesetzgebungsverfahren zum Besoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetz für 2024 und
2025 für das Land Berlin (BerlBVAnpG 2024/2025) neben der zeit- und systemgerechten Umsetzung des Tarifabschlusses vom 9. Dezember 2023 auch die aktuelle Regelung der Hauptstadtzulage in die Überlegungen für die künftige Besoldungsentwicklung einbezogen werden.
Derzeit wird bei der Senatsverwaltung für Finanzen der Entwurf des Besoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetzes für die Jahre 2024 und 2025 vorbereitet. Entsprechend der Richtlinien der Regierungspolitik soll die Besoldung bis spätestens 2028 das Bundesgrundniveau erreicht haben. Ein erster Schritt soll im Zuge des Anpassungsgesetzes getan werden. Aber auch der Rechtsprechung des BVerfG zur Amtsangemessenheit der Alimentation ist Rechnung zu tragen. Insbesondere die beiden BVerfG-Beschlüsse vom 4. Mai 2020 (Az.: 2 BvL 4/18; 2 BvL 6/17 u.a.) sind maßgeblich.
Das BVerfG hat in den benannten Beschlüssen seine bisherige Rechtsprechung gefestigt und einen Orientierungsrahmen vorgegeben, der anhand von fünf Parametern feststellt, ob die Alimentation verfassungsgemäß ausgestaltet ist. So wird die Besoldungsentwicklung mit der Entwicklung der Tariflöhne im öffentlichen Dienst, des Nominallohnindex sowie des Verbraucherpreisindex verglichen. Zudem wird der Abstand zwischen den Besoldungsgruppen untereinander und von den untersten Besoldungsgruppen zu den Leistungen der sozialen Grundsicherung betrachtet. Auch wird ein Quervergleich mit der Besoldung beim Bund und den anderen Ländern vorgenommen. Im Kontext dieser Prüfung wird auch die Zukunft der Hauptstadtzulage zu betrachten sein. Eine entsprechende Entscheidung hierüber erfolgt insofern zeitnah.
Ich bitte, den Berichtsauftrag damit als erledigt anzusehen.
In Vertretung
Wolfgang Schyrocki
Senatsverwaltung für Finanzen
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