Begründung 1. Teil

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Begründung
A. Allgemeiner Teil
1. Zielsetzung
Die Bezüge der bayerischen Beamten, Beamtinnen, Richter und Richterinnen sowie
der Versorgungsempfänger und Versorgungsempfängerinnen wurden zuletzt mit Wirkung vom 1. Dezember 2022 durch das Gesetz zur Anpassung der Bezüge 2022 vom
23. Juni 2022 (GVBl. S. 254) angepasst. Dem gesetzlichen Auftrag nach Art. 16 Abs. 1
Bayerisches Besoldungsgesetz (BayBesG) und Art. 4 Bayerisches Beamtenversorgungsgesetz (BayBeamtVG) entsprechend werden die Besoldung und Versorgung regelmäßig an die Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse angepasst. Der Entwurf sieht daher vor, die Besoldungs- und Versorgungsbezüge unter Berücksichtigung des Tarifabschlusses für die Beschäftigten des öffentlichen Dienstes der Länder vom 9. Dezember 2023 anzupassen.
2. Wesentlicher Inhalt des Entwurfs
Anknüpfungspunkt für die in diesem Gesetz geregelten linearen Bezügeanpassungen
im Beamtenbereich ist das Tarifergebnis, das Erhöhungen der Tabellenentgelte ab
1. November 2024 um 200 € und eine weitere Erhöhung der Entgelte ab 1. Februar
2025 um 5,5 % vorsieht. Auszubildende erhalten nach dem Tarifabschluss ab 1. November 2024 einen Festbetrag von 100 €, sowie ab 1. Februar 2025 einen weiteren
Festbetrag von 50 €. Die Tarifbeschäftigten erhalten außerdem Inflationsausgleichszahlungen.
Die Anpassung der Besoldung stellt sich im Einzelnen wie folgt dar:
─ Erhöhung der Grundgehälter und der Beträge der Auslandsbesoldung um 200 €
und Erhöhung der dynamischen Besoldungsbestandteile um 4,76 % für Beamte
und Beamtinnen sowie Richter und Richterinnen ab 1. November 2024 und
─ lineare Anpassung um 5,5 % für Beamte und Beamtinnen sowie Richter und Richterinnen ab 1. Februar 2025.
Anwärter und Anwärterinnen erhalten stattdessen ab 1. November 2024 eine Erhöhung der Anwärtergrundbeträge in Höhe von monatlich 100 € und ab 1. Februar 2025
eine weitere Erhöhung der Anwärtergrundbeträge in Höhe von monatlich 50 €.
Beamten und Beamtinnen, Richter und Richterinnen, Anwärterinnen und Anwärter erhalten eine Inflationsausgleichs-Einmalzahlung sowie Inflationsausgleichs-Monatszahlungen.
Damit wird das Tarifergebnis zeitgleich und systemgerecht auf den Beamtenbereich
übertragen. Die Anknüpfung der Erhöhungssätze an das Tarifergebnis sichert für alle
Statusgruppen des öffentlichen Dienstes langfristig eine gleichgerichtete Bezügeentwicklung.
Die Versorgungsbezüge nehmen an der Erhöhung und linearen Anpassung teil. Versorgungsempfänger und Versorgungsempfängerinnen erhalten anteilig nach dem jeweiligen Ruhegehaltssatz und dem Anteilssatz für Witwen und Waisen eine Inflationsausgleichs-Einmalzahlung sowie Inflationsausgleichs-Monatszahlungen.
3. Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen einer amtsangemessenen Besoldung
Das Alimentationsprinzip aus Art. 33 Abs. 5 des Grundgesetzes verpflichtet den
Dienstherrn, Beamte und Beamtinnen, Richter und Richterinnen, Versorgungsempfänger und Versorgungsempfängerinnen und deren Familien lebenslang angemessen zu
alimentieren sowie diesen nach ihrem Dienstrang, nach der mit ihrem Amt verbundenen Verantwortung und nach der Bedeutung des Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit entsprechend der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und des allgemeinen Lebensstandards einen angemessenen Lebensunterhalt zu gewähren. Bei der Umsetzung dieser Pflicht zur amtsangemessenen
Alimentation der Beamten und Beamtinnen sowie Richter und Richterinnen steht dem
Gesetzgeber ein weiter Gestaltungsspielraum zu, in dessen Rahmen er die Besoldung
an die tatsächlichen Notwendigkeiten und die fortschreitende Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse fortwährend anzupassen hat.
Das Bundesverfassungsgericht hat mit Urteil vom 5. Mai 2015 (Az. 2 BvL 17/09 u. a.)
und Beschluss vom 17. November 2015 (Az. 2 BvL 19/09 u. a.) erstmals einen durch
Zahlenwerte konkretisierten Orientierungsrahmen anhand von aus dem Alimentationsprinzip ableitbaren und volkswirtschaftlich nachvollziehbaren Parametern entwickelt,
mittels dessen es im Rahmen seiner zurückhaltenden, auf den Maßstab evidenter
Sachwidrigkeit beschränkten Kontrolle der einfachgesetzlichen Regelung prüft, ob die
verfassungsrechtlich gebotene Mindestalimentation gewahrt wird. Mit am 28. und
29. Juli 2020 verkündeten Beschlüssen vom 4. Mai 2020 (Az. 2 BvL 4/18 u. 2 BvL 6/17
u. a.) hat das Bundesverfassungsgericht seine Rechtsprechung hierzu weiter konkretisiert.
Die vorzunehmende Prüfung vollzieht sich auf drei Stufen: Auf der ersten Prüfungsstufe werden fünf Parameter geprüft. Diese setzen sich zusammen aus einem Vergleich der Besoldungsentwicklung der zurückliegenden 15 Jahre mit den Tarifergebnissen der Angestellten im öffentlichen Dienst (erster Parameter), der Entwicklung des
Nominallohnindexes (zweiter Parameter) und des Verbraucherpreisindexes (dritter
Parameter). Bleibt der über diesen Zeitraum erhöhte Indexwert der Besoldung um
mehr als 5 % hinter dem entsprechend erhöhten Indexwert des jeweiligen Parameters
eins bis drei zurück, so entfaltet dieser seine Indizwirkung. Ggfs. ist ergänzend für
einen weiteren, gleich langen Zeitraum, der auch den Zeitraum der fünf Jahre vor Beginn des oben genannten 15jährigen Betrachtungszeitraums abdeckt und sich mit diesem überlappt, eine Vergleichsberechnung durchzuführen (sog. Staffelprüfung).
Im Rahmen des vierten Parameters ist ein systeminterner Besoldungsvergleich vorzunehmen. Dem vierten Parameter kommt dabei in zweifacher Hinsicht indizielle Bedeutung zu. Einerseits indiziert eine deutliche Verringerung der Abstände der Grundgehälter – eine Abschmelzung der Abstände zwischen zwei vergleichbaren Besoldungsgruppen um mindestens zehn Prozent in den zurückliegenden fünf Jahren – einen
Verstoß gegen das Abstandsgebot.
Andererseits ist auch das sog. Mindestabstandsgebot zum sozialhilferechtlichen Existenzminimum Teil der Prüfung des vierten Parameters. Dieses Mindestabstandsgebot
besagt, dass bei der Bemessung der Besoldung der qualitative Unterschied zwischen
der Grundsicherung, die als staatliche Sozialleistung den Lebensunterhalt von Arbeitsuchenden und ihren Familien sicherstellt, und der Alimentation der erwerbstätigen
Beamten und Beamtinnen bzw. Richter und Richterinnen hinreichend deutlich werden
muss. Um das Mindestabstandsgebot zu wahren, muss deren Nettoalimentation um
15 % über dem Grundsicherungsniveau liegen, wobei ein Verstoß dagegen in den betroffenen Besoldungsgruppen bereits für sich genommen eine Verletzung des Alimentationsprinzips darstellt.
Das Bundesverfassungsgericht hat mit den Entscheidungen vom 4. Mai 2020 (Az. 2
BvL 4/18 u. 2 BvL 6/17 u.a.) seine Rechtsprechung zum sog. Mindestabstandsgebot
zum Grundsicherungsniveau grundlegend fortentwickelt und dabei vor allem die Berechnungsweise des Grundsicherungsniveaus für die anzustellende Vergleichsrechnung mit der Besoldung der Beamten und Beamtinnen sowie der Richter und Richterinnen weiter präzisiert und deutlich verändert. Neben neu gewählten denkbaren Anknüpfungspunkten für die Wohnkosten sind fortan auch weitere Leistungsbestandteile
für Grundsicherungsempfänger und Grundsicherungsempfängerinnen, wie etwa die
Leistungen für Bildung und Teilhabe gemäß § 28 des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch (SGB II), zu berücksichtigen. Außerdem führt das Bundesverfassungsgericht nun
erstmals an, dass sich der Lebensstandard der Grundsicherungsempfänger und
Grundsicherungsempfängerinnen nicht allein durch als solche bezeichnete Grundsicherungsleistungen bestimmt, sondern diesen in letzter Zeit vermehrt vornehmlich
auch Dienstleistungen zu vergünstigten „Sozialtarifen“ (bspw. öffentlicher Nahverkehr,
Museen, Theater, Opernhäuser, Schwimmbäder, Kinderbetreuung) angeboten werden.
Abgeschlossen wird die erste Prüfungsstufe durch einen Quervergleich mit der Besoldung des Bundes und anderer Länder als fünftem Parameter. Ein Anhaltspunkt für
eine verfassungswidrige Unteralimentation ist hiernach jedenfalls dann gegeben,
wenn das jährliche Bruttoeinkommen einschließlich jährlicher Sonderzahlung 10 % unter dem Durchschnitt von Bund und Ländern liegt.
Die Vermutung einer verfassungswidrigen Unteralimentation kann auf der zweiten Prüfungsstufe im Rahmen einer Gesamtabwägung widerlegt oder erhärtet werden.
Dabei kommt den fünf Parametern der ersten Prüfungsstufe eine Steuerungsfunktion
hinsichtlich der Tiefe der Prüfung zu. Sind mindestens drei Parameter der ersten Prüfungsstufe erfüllt, besteht die Vermutung einer der angemessenen Beteiligung an der
allgemeinen Entwicklung der wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und des
Lebensstandards nicht genügenden Unteralimentation. Werden hingegen bei allen Parametern die Schwellenwerte unterschritten, wird eine angemessene Alimentation vermutet. Sind ein oder zwei Parameter erfüllt, müssen die Ergebnisse der ersten Stufe,
insbesondere das Maß der Über- bzw. Unterschreitung der Parameter, zusammen mit
den auf der zweiten Stufe ausgewerteten alimentationsrelevanten Kriterien im Rahmen
der Gesamtabwägung eingehend gewürdigt werden.
In die Abwägung auf zweiter Prüfungsstufe sind sodann weitere alimentationsrelevante Kriterien, wie zum Beispiel die vom Amtsinhaber oder der Amtsinhaberin geforderte Ausbildung und Beanspruchung, die besondere Qualität der Tätigkeit und Verantwortung eines Beamten oder einer Beamtin, die Entwicklung der Qualifikation der
eingestellten Bewerber und Bewerberinnen, der Vergleich mit den durchschnittlichen
Bruttoverdiensten sozialversicherungspflichtig Beschäftigter mit vergleichbarer Qualifikation und Verantwortung oder das Niveau der Beihilfe- und Versorgungsleistungen,
einzubeziehen.
Liegt nach der Gesamtabwägung auf zweiter Prüfungsstufe eine verfassungswidrige
Unteralimentation vor, kann diese im Ausnahmefall durch andere verfassungsrechtliche Erwägungen gerechtfertigt sein (dritte Prüfungsstufe). Der Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation ist Teil der mit den hergebrachten Grundsätzen verbundenen institutionellen Garantie desArt.33Abs. 5 des Grundgesetzes. Soweit er mit anderen verfassungsrechtlichen Wertentscheidungen oder Instituten kollidiert, ist er entsprechend dem Grundsatz der praktischen Konkordanz im Wege der Abwägung zu
einem schonenden Ausgleich zu bringen.
3.1Entwicklung der Besoldung
Maßgeblich ist zunächst die Entwicklung der Besoldung in einem Betrachtungszeitraum von 15 Jahren bis zu dem konkret in Frage stehenden Besoldungsjahr, mithin für
die Besoldung im Jahr 2024 die Entwicklung ab dem Jahr 2009, für eine ggfs. durchzuführende Staffelprüfung, die einen weiteren, gleich langen Zeitraum, der auch den
Zeitraum der fünf Jahre vor Beginn des oben genannten 15jährigen Betrachtungszeitraums abdeckt und sich mit diesem überlappt, die Entwicklungen ab dem Jahr 2004.
Für die lineare Entwicklung der Besoldung sind die Besoldungserhöhungsgesetze des
Bundes (bis einschließlich 2004) und des Freistaates Bayern maßgeblich. Dabei werden – den Berechnungen des Bundesverfassungsgerichts folgend – prozentuale Erhöhungen der Grundgehaltssätze durch Linearerhöhungen und die jährlichen Sonderzahlungen berücksichtigt.
Durch Art. 3 des Bundesbesoldungs- und -versorgungsanpassungsgesetzes 1994 war
die für die Berechnung der Sonderzahlung maßgebliche Höhe der Bezüge nach dem
Stand vom Dezember 1993 bestimmt worden. Die Sonderzahlung nahm seitdem nicht
mehr an allgemeinen Anpassungen der Besoldung und Versorgung teil. Bei gleichbleibender Höhe des konkreten Sonderzahlungsbetrags führte dies zu einem sukzessiven
Abbau des (relativen) Niveaus der Sonderzahlung in den nachfolgenden Jahren. Im
Jahr 2000 betrug die Sonderzahlung noch 89,79 % der Dezember-Bezüge, in 2001
88,21 %, in 2002 86,31 % und in 2003 84,29 % dieser Bezüge. Ab 2004 konnten die
Länder eigenständige Regelungen für die jährlichen Sonderzahlungen erlassen. Der
Freistaat Bayern hat mit dem Gesetz über eine bayerische Sonderzahlung (Bayerisches Sonderzahlungsgesetz – BaySZG) vom 24. März 2004 (GVBl. S. 84, 85) die
jährliche Sonderzahlung für die bayerischen Beamten, Beamtinnen, Richter und Richterinnen neu geregelt. Die jährliche Sonderzahlung beträgt seither für die Besoldungsgruppen bis einschließlich A 11 70 % und für die übrigen Besoldungsgruppen 65 %
eines Zwölftels der Bezüge für das laufende Kalenderjahr.
Unterjährig wirkende Zeitpunkte einer Besoldungsanpassung werden auf der ersten
Prüfungsstufe nicht berücksichtigt.
Der so errechnete Besoldungsindex ist Bezugsgröße für die ersten drei Parameter der
ersten Prüfungsstufe.
Für den ersten Parameter sind im jeweiligen 15jährigen Betrachtungszeitraum die linearen Tarifsteigerungen des Bundesangestelltentarifvertrags (BAT) bis zum Jahr
2005 und des Tarifvertrags für den öffentlichen Dienst der Länder (TV-L) ab dem Jahr
2006 zugrunde zu legen. Analog der Verfahrensweise im Beamtenbereich werden Einmalzahlungen, Sockel- und Mindestbeträge auch hier nicht in die Berechnung einbezogen.
Die Entwicklung der für die ersten drei Parameter auf erster Stufe relevanten Bezugsgrößen stellt sich dabei wie folgt dar (jeweils Veränderung in Prozent):
Jahr
Besoldung Tarif Nominallohnindex1
Verbraucherpreisindex2
2004 2,00 2,00 0,90 2,00
2005 0,00 0,00 0,30 1,80
2006 0,00 0,00 0,90 1,90
2007 3,00 0,00 2,10 2,30
2008 0,00 2,90 3,40 2,70
2009 3,00 3,00 -0,50 0,60
2010 1,20 1,20 3,10 1,10
2011 0,00 1,50 3,40 2,10
2012 3,40 1,90 2,70 2,20
2013 2,65 2,65 1,60 1,40
2014 2,95 2,95 3,30 0,80
2015 2,10 2,10 3,10 0,40
2016 2,30 2,30 2,00 0,60
2017 2,00 2,00 2,30 1,60
2018 2,35 2,35 3,50 2,00
2019 3,20 3,20 2,40 1,50
2020 3,20 3,20 -1,4 0,50
2021 1,40 1,40 3,40 3,20
2022 2,80 2,80 2,50 7,10
2023 0,00 0,00 6,20 5,90

1 Entnommen den Statistischen Berichten des Bayerischen Landesamtes für Statistik „Verbraucherpreisindex für Bayern im
Dezember 2010 sowie Jahreswerte von 2006 bis 2010“ (bis einschl. 2010) und „Verdienste und Arbeitszeiten im Produzierenden Gewerbe und im Dienstleistungsbereich in Bayern im 3. Quartal 2021 einschließlich Jahresverdienste 2020“ (ab 2011) und
„Verbraucherpreisindex für Bayern, Monatliche Indexwerte von Januar 2020 bis Dezember 2023“ (M I 3 m 12/2023, Hrsg. im
Januar 2024). Der Wert für 2023 wird nach Vorlage der endgültigen Zahlen eventuell noch angepasst.
2 Wie Fußnote 1.
Abgeleitet davon zeigt sich folgende Entwicklung der maßgeblichen Indizes der ersten
Prüfungsstufe im Zeitraum 2009 bis 2023 (Basisjahr 2008 = 100):
Jahr
Besoldungsindex
Tarifindex Nominallohnindex
Verbraucherpreisindex
2009 103,00 103,00 99,50 100,60
2010 104,24 104,24 102,58 101,71
2011 104,24 105,80 106,07 103,85
2012 107,78 107,81 108,93 106,13
2013 110,64 110,67 110,67 107,62
2014 113,90 113,93 114,32 108,48
2015 116,29 116,32 117,86 108,91
2016 118,96 119,00 120,22 109,56
2017 121,34 121,38 122,99 111,31
2018 124,19 124,23 127,29 113,54
2019 128,16 128,21 130,34 115,24
2020 132,26 132,31 128,52 115,82
2021 134,11 134,16 132,89 119,53
2022 137,87 137,92 136,21 128,02
2023 137,87 137,92 144,66 135,57
Bei Anwendung der Berechnungsformel des Bundesverfassungsgerichts ergibt sich
folgende prozentuale Differenz gegenüber dem Besoldungsindex:
Für die Tarifentwicklung
137,92 – 137,87 x 100 = +0,04
137,87 %
Für die Nominallohnentwicklung
144,66 – 137,87 x 100 = +4,92
137,87 %
Für die Verbraucherpreisentwicklung
136,21 – 137,87 x 100 = -1,67 % 137,87
Ausweislich dieser Gegenüberstellung der Besoldungsentwicklung mit den vorgegebenen Vergleichsindizes ist der konkretisierte Orientierungsrahmen des Bundesverfassungsgerichts für die Besoldungsentwicklung eingehalten. Während sich die Besoldung über die Verbraucherpreise hinweg entwickelt hat, hat sie sich in etwa gleichlaufend mit den Steigerungen im Tarifbereich entwickelt und ist etwas deutlicher hinter
der Entwicklung der Nominallöhne zurückgeblieben. Die seitens des Bundesverfassungsgerichts bzgl. dieser Parameter aufgestellten Schwellenwerte werden damit gewahrt.
Dieses Ergebnis wird auch durch eine Staffelprüfung, die einen weiteren, gleich langen
Zeitraum, der auch den Zeitraum der fünf Jahre vor Beginn des oben genannten 15jährigen Betrachtungszeitraums abdeckt und sich mit diesem überlappt, bestätigt. Es
zeigt sich folgende Entwicklung der maßgeblichen Indizes der ersten Prüfungsstufe im
Zeitraum 2004 bis 2019 (Basisjahr 2004 = 100):
Jahr
Besoldungsindex
Tarifindex Nominallohnindex
Verbraucherpreisindex
2004 100,00% 100,00% 100,00% 100,00%
2005 100,00% 100,00% 100,30% 101,80%
2006 100,00% 100,00% 101,20% 103,73%
2007 103,00% 100,00% 103,33% 106,12%
2008 103,00% 102,90% 106,84% 108,99%
2009 106,09% 105,99% 106,31% 109,64%
2010 107,36% 107,26% 109,61% 110,85%
2011 107,36% 108,87% 113,34% 113,18%
2012 111,01% 110,94% 116,40% 115,67%
2013 113,95% 113,88% 118,26% 117,29%
2014 117,31% 117,24% 122,16% 118,23%
2015 119,77% 119,70% 125,95% 118,70%
2016 122,52% 122,45% 128,47% 119,41%
2017 124,97% 124,90% 131,42% 121,32%
2018 127,91% 127,84% 136,02% 123,75%
2019 132,00% 131,93% 139,28% 125,61%
Bei Anwendung der Berechnungsformel des Bundesverfassungsgerichts ergibt sich
folgende prozentuale Differenz gegenüber dem Besoldungsindex:
Für die Tarifentwicklung
131,93 - 132,00 x 100 = -0,05 % 132,00
Für die Nominallohnentwicklung
139,28 - 132,00 x 100 = +5,52
132,00 %
Für die Verbraucherpreisentwicklung
125,61 - 132,00 x 100 = -4,84
132,00 %
Ausweislich dieser Gegenüberstellung der Besoldungsentwicklung mit den vorgegebenen Vergleichsindizes ist der konkretisierte Orientierungsrahmen des Bundesverfassungsgerichts für die Besoldungsentwicklung eingehalten. Während sich die Besoldung über die Verbraucherpreise hinweg und leicht über die Entwicklung im Tarifbereich entwickelt hat, bleibt sie etwas deutlicher hinter der Entwicklung der Nominallöhne zurück, jedoch noch immer auf niedrigem Niveau und ohne dass sich in der
Gesamtschau dieser Kriterien die Vermutung einer Unangemessenheit der Bezüge im
Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ergeben könnte.
3.2Systeminterner Vergleich
Systeminterner Besoldungsvergleich
Der vierte Parameter ergibt sich nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts aus einem systeminternen Besoldungsvergleich.
Die Amtsangemessenheit der Alimentation bestimmt sich auch durch ihr Verhältnis zur
Besoldung und Versorgung anderer Beamtengruppen. Durch die Anknüpfung der Alimentation an innerdienstliche, unmittelbar amtsbezogene Kriterien wie den Dienstrang
soll sichergestellt werden, dass die Bezüge entsprechend der unterschiedlichen Wertigkeit der Ämter abgestuft sind. Gleichzeitig kommt darin zum Ausdruck, dass jedem
Amt eine Wertigkeit immanent ist, die sich in der Besoldungshöhe widerspiegeln muss.
Die Wertigkeit wird insbesondere durch die Verantwortung des Amtes und die Inanspruchnahme des Amtsinhabers oder der Amtsinhaberin bestimmt. Eine dem jeweiligen Amt angemessene Besoldung ist notwendigerweise eine abgestufte Besoldung.
Vergleiche sind dabei nicht nur innerhalb einer Besoldungsordnung, sondern gerade
auch zwischen den verschiedenen Besoldungsordnungen geboten. Das Ergebnis des
systeminternen Besoldungsvergleichs kann nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts in zweifacher Hinsicht indizielle Bedeutung dafür haben, dass die Besoldung
hinter den Vorgaben des Alimentationsprinzips zurückbleibt: